风险规避 近些年，在党中央、国务院紧锣密鼓地推动与部署下，信用社会体系建设迅速展开，对违法行为的信用惩戒也随之扩张至越来越多的行政管理领域，成为行政机关频繁适用的监管手段。
(26)在我国司法实践中，对投诉举报和请求也有着严格的区分。同样，《地方组织法》第59条也通过对象、事务、权利保障和方式，设定了县级以上地方政府的领导权。
在焦志刚案中，被告公安分局对诬告交警的原告予以罚款200元，在接到上级机关的监督指示后，援引《公安机关内部执法监督工作规定》，改为拘留10日。当然，行政程序中个别制度的司法性，不足以决定整个程序的性质，而仍然可能是一个行政性的决定。其中，引人注目的修改为第1条，增加规定了发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用。但基于复议改变——复议机关作被告依然存在，形成了行政复议机关无论维持，还是改变原行政行为都要当被告的局面，不仅没有根本上改变行政复议维持会的现象，反而造成行政复议机关既要忙于审理复议案件，又要疲于应对诉讼的局面。更何况，该法规定了复议队伍和复议审查的行政化以及依职权的赔偿决定等多种层级监督制度。
组织法上的领导还通过各项纪律规范固化为对公务员个人的要求。在近代，理论上把国家的组织结构划分为立法、行政和司法三部分。(43)参见谢维雁：《我国宪法修改原则论析》，载《现代法学》2006年第6期。
宪法变动通过不同的形态来消解与事实的紧张关系，最终目的是赋予事实以正当、有效性。(23)《中国共产党中央委员会关于修改宪法部分内容的建议》开篇即提出根据新时代坚持和发展中国特色社会主义的新形势新实践，中国共产党中央委员会提出关于修改《中华人民共和国宪法》部分内容的建议，点明了宪法发展的事实要素和意志要素。参见《中国共产党第十九届中央委员会第二次全体会议公报》，载《中国人大》2018年第2期。采取规范与事实二分立场的学者认为，规范不能用事实来证成，(36)仅具备事实要素(如耶利内克)或意志要素(如施密特)的宪法变动，还不具有规范效力，否则宪法就沦为事实上的权力关系(37)和纯粹决断(38)的产物。
鞋子合不合脚自己穿了才知道，不能以其他国家宪法为标准来要求中国宪法删除某些条款。除人民意志这一普遍意志要素外，不同国家的宪法变动发展，还体现出各自特有的意志要素。
(35)参见李晓波、吴家清：《德国和美国宪法变迁比较分析》，载《学术研究》2017年第7期。前者是基本要求，后者是进阶要求。《马克思恩格斯全集》(第1卷)，人民出版社1956年版，第183页。④ 为克服形式主义宪法观对于宪法变动方式解释上的不足，需要采取一种实质主义宪法观。
后者仅指非正式的宪法变动即宪法的无形修改，且只强调其变的方式而未强调变的方向。(38)参见[德]卡尔·施密特：《宪法学说》，刘锋译，上海人民出版社2005年版，第32、49页。(50)参见叶险明：《共同价值与中国价值关系辨析》，载《哲学研究》2017年第6期。此外，宪法修改和解释规则的制定，往往从属于制宪权，也被认为专属于人民。
(24)参见许崇德主编：《宪法学(中国部分)》，高等教育出版社2000年版，第72页。规范(norm)指向常态(the normal)，常态与规范都是被创设的，而在宪法时刻是可以创设规范的。
1980年8月18日，邓小平在中共中央政治局扩大会议上作了《党和国家领导制度改革》的讲话，随后，中共中央向全国人大提出全面修宪建议。前提三：宪法发展以宪法变动的合宪性为首要前提和形式要求，以合规律性为实质要求和终极追求。
(32)1952年12月1日，中共中央下发《关于召开党的全国代表会议的通知》，通知认为召开全国人民代表大会和制定宪法的条件已经具备，准备立宪。从宪法发展的客观性角度来看，宪法发展就是宪法适应性不断增强的过程，随着宪法逐步完善，将会更加注重其稳定性和自主性，不断提升宪法权威。宪法是保障人权之法，宪法的内在要求最主要的就是人权和权利发展的内在要求，根源于经济社会发展所形成的权利发展的社会事实。能引起宪法变动的宪法事实，往往与宪法时刻有关。(四)宪法发展的多元评判标准 根据前提四，宪法变动后，评判宪法变动的实质内容是否优良，是否构成宪法发展，需要一套评判标准。宪法规范的稳定性与社会现实的恒动性(14)之间的矛盾是宪法变动的首要原因，也是宪法发展的起点。
前提四：作为对宪法变动的一种评价，宪法发展预设了特定的评判标准。宪法发展既要立足国内实践的发展，又必须关注世界各国宪法发展，顺应现代宪法发展的普遍趋势，合理借鉴人类宪法文明的共同成果。
其一，宪法是关于主权归属和权力运行的规则，是民主事实的法律化，因而宪法的发展必须致力于明确主权结构，严格规范国家权力，切实保障公民权利。(44)参见苗连营、陈建：《社会变革与宪法发展——兼论我国宪法的修改方略》，载《法治社会》2018年第1期。
②因宪法现象兼具政治性与法律性，当把宪法视为政治事实时，便产生了实质主义的宪法学或社会学意义上的宪法学。(二)宪法发展的内在约束：宪法发展规律 实质主义宪法观坚持历史唯物主义基本原理，认为宪法发展同经济社会发展紧密相关。
阿克曼提出了宪法时刻(constitutional moment)，用来泛指社会变革被宪法化的时刻。(53)参见柳建龙：《论宪法漏洞的填补》，载《政治与法律》2020年第11期。宪法发展既非完全自主也非完全被动，而是受外部环境影响下宪法的内在要求按照一定规律表现为特定趋势的过程。(47)参见江国华：《实质合宪论：中国宪法三十年演化路径的检视》，载《中国法学》2013年第4期。
(21)参见李忠夏：《基本权利的社会功能》，载《法学家》2014年第5期。从构词上看，这一偏正短语由修饰语宪法和中心语发展两个词复合而成，因而其有两个维度的上位概念：在法律—宪法维度上，其上位概念是法律发展。
参见维尔纳·霍伊恩：《德国〈基本法〉60年——变迁中的法治国家和民主》，汪磊译，载《中德法学论坛》第8辑。宪法发展是遵循客观规律与发挥人的能动性的有机统一。
(16)韩大元主编：《共和国六十年法学论争实录·宪法卷》，厦门大学出版社2009年版，第170页。全球化意味着在普遍主义和相对主义的双重影响下，宪法同其他法律一样正朝着多样性中的统一(unity in diversity)发展，不同国家的宪法既表现出各自的特殊性，又符合现代宪法的普遍性。
②例如美国主流的宪法学理论具有明显的形式主义色彩，严格区分正式的(formal)与非正式的(informal)宪法变动。(52)如果通过深入剖析大量宪法变动事例，能抽象出客观的不以人的意志为转移的、并重复出现的必然联系，从而归纳出宪法发展的特定趋势和模式，即可以认为宪法发展是具有规律性的。如果以最大可能实现宪法更新为目的，那么宪法修改是最优方式。前提五：宪法发展往往表现出一定趋势和规律。
第二，宪法体现人民要求是现代宪法发展的核心规律。因而人民的意志可以决定宪法事实是否被承认，并决定通过哪一机关、按照何种标准、以哪一种方式，将这种事实转化为规范效力。
所谓事实的规范效力(normative Kraft des Faktischen)，其实忽略了意志要素，事实要素必须经由意志要素的中介，才可能产生规范效力，(29)并导致宪法变动。这一观念对于新中国有非常深刻的影响。
就理论的角度来看，评判宪法发展的标准应是多元的，既要考虑良法和良宪的基本标准，(46)提升宪法的内容真实性、形式科学性和实质合理性，还要考虑宪法共识。我国宪法承认人类的共同价值，并将其作为宪法发展的目标。
